《重特大自然災害調查評估暫行辦法》解讀
近日，應急管理部印發了《重特大自然災害調查評估暫行辦法》（應急〔2023〕87號，以下簡稱《暫行辦法》）。為便于理解和落實《暫行辦法》，現解讀如下。
一、《暫行辦法》出臺的背景和必要性是什么？
我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重，尤其近年來，受全球氣候變化和人類活動影響，極端天氣事件呈多發態勢，自然災害的突發性、極端性和反常性越來越明顯，有效應對災害風險，做好防災減災救災工作，事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定。自然災害調查評估是防災減災救災中的一項重點工作，旨在總結災害防治和應對工作經驗教訓，提出有效的防災減災救災措施和完善應急管理體系建設的建議，是促進提升防災減災救災能力的重要手段。黨的十八大以來，習近平總書記多次指示要從事故災害中吸取教訓，舉一反三、堵塞漏洞，2019年11月在十九屆中央政治局第十九次集體學習時特別強調“要建立健全重大自然災害和安全事故調查評估制度”。2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害發生后，經黨中央批準，國家層面首次對特別重大自然災害開展調查評估并積累了寶貴經驗，近幾年來一些地區對重大洪澇、臺風、森林火災、地震、山體滑坡等探索開展災害調查評估工作也取得了積極效果，為建立重特大自然災害調查評估制度奠定了實踐基礎。制定出臺《暫行辦法》，對進一步完善自然災害調查評估制度，推動提升防災減災救災能力具有重大意義。
二、重特大自然災害調查評估目的和意義是什么？
堅持人民至上、生命至上的理念，以黨的二十大提出的推動公共安全治理模式向事前預防轉型、推進國家治理體系和治理能力現代化建設的要求為指引，重特大自然災害調查評估以“查明問題、總結經驗、汲取教訓、提升能力”為目的，從已經發生的自然災害中全面總結自然災害應對活動經驗教訓，通過調查評估推動補齊相關法制體制機制短板，促進有關方面落實災害防治責任，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力水平，從而有效防范重大安全風險，最大限度地減少因自然災害造成的人員傷亡和財產損失。
三、重特大自然災害調查評估的工作原則是什么？
重特大自然災害調查評估應當按照科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重時效的原則，遵循自然災害規律，客觀反映自然災害致災原因、防災減災救災和應急處置情況，注重總結經驗教訓促進提升防災減災能力的效果，在調查評估過程中按照程序依法依規組織實施，重點要把握好以下三點：一要穩妥有序組織實施。自然災害調查評估要尊重災害發生規律，重在發現問題、解決問題，為應對重特大自然災害提供支撐。對造成重大社會影響的特別重大自然災害，由國家層面組織。由省級層面負責的重大自然災害調查評估，應急管理部要加強督導，確保規范有序組織開展。二要科學全面找準問題。對重特大自然災害應對過程進行全鏈條、全方位調查，發揮專家、第三方機構和相關專業部門作用，運用多種調查評估辦法以及科技和信息化手段還原經過，真正找準思想觀念、責任落實、體制機制、治理模式、組織協調、能力建設、措施辦法、宣傳教育等方面的問題和不足。三要找準對策務求實效。通過調查評估及時研究規律、吸取教訓、總結經驗，抓住關鍵問題，提出切實管用的改進措施，推動形成長效制度機制，推動提升防災減災救災能力。
四、啟動重特大自然災害調查評估的條件都有哪些？
為有效實現調查評估工作目標，在充分考慮自然災害特點基礎上，堅持問題導向、目標導向，重點對造成重大人員傷亡和損失、重大社會影響且對提升防災減災救災能力有重要價值的自然災害開展調查評估，原則上，對符合下列條件的自然災害啟動調查評估工作：一是符合災種適用范圍的要求。調查評估包括崩塌、滑坡、泥石流、森林火災、草原火災、地震、洪澇、臺風、干旱、堰塞湖、低溫冷凍、雪災等自然災害。二是符合分級標準。對特別重大和重大自然災害組織實施調查評估，目前特別重大和重大自然災害分級沒有統一的標準，由不同法律法規、預案等作出相關規定的12種災害分級標準，可作為啟動調查評估的重要參考依據，參照的法規規定主要有《地質災害防治條例》《森林防火條例》《草原防火條例》《國家地震應急預案》《國家防汛抗旱應急預案》《國家自然災害救助應急預案》等。三是符合造成重大社會影響的實際后果。自然災害有其客觀的特殊性，啟動開展災害調查評估的標準條件，在明確符合災害分級標準的同時，還要明確造成了重大社會影響，一方面突出結果導向，把造成重大人員傷亡和財產損失、引發社會持續重點關注、出現重大責任事件等的災害納入調查評估范疇，另一方面要體現災害的典型性，聚焦能夠從中總結經驗和工作規律，具備進一步推廣價值的典型災害。為此，《暫行辦法》明確規定了啟動程序，即災害發生后，應當組織相關部門和單位綜合研判，并進行必要的實地調研勘察，按照以上三個方面的要求，結合災損評估、輿情分析，統籌考慮“天災”與“人禍”的具體情況，審慎提出啟動調查評估的意見后，按程序報批實施。
五、如何組織重特大自然災害調查評估工作？
組織開展重特大自然災害調查評估應當提高政治站位，牢牢把握調查工作正確方向，依照相關法律法規，體現權威性，提高統籌性，嚴謹周密做好各項組織工作，確保形成對黨和人民負責、經得起歷史檢驗的高質量調查報告。為此，《暫行辦法》對組織單位、組建調查評估組、統籌管理要求、地方配合、支撐保障等方面做出規定：一是由國家層面和省級層面分級組織開展特別重大和重大自然災害的調查評估工作，國家層面認為必要時，可以提級調查評估重大自然災害。二是實施調查評估應當成立調查評估組，負責調查評估具體實施工作，調查評估組一般由應急管理部門牽頭，邀請災害防治主管部門、應急處置相關部門以及受災地區人民政府有關人員參加，聘請有關專家參與。三是調查評估組應當制定調查評估工作方案和工作制度，注重加強調查評估各項工作的統籌協調和過程管理。四是組織地方各級應急管理部門及時收集、匯總和報告相關災情、應急處置與救援等信息數據，配合做好調查評估工作。五是對技術支撐、信息共享和信息化建設等保障機制建設作出了規定。六是資金保障方面，經商財政部同意，應急管理部負責的重特大自然災害調查評估工作經費由中央財政保障，通過應急管理部部門預算統籌安排。省級應急管理部門負責的重大自然災害調查評估工作經費由省級財政保障。
六、重特大自然災害調查評估的主要內容是什么？
重特大自然災害調查評估要對災情及應對情況開展全面調查，評估災害防治和應急處置效果，總結經驗和教訓，針對存在的短板和薄弱環節，提出工作建議。此外，根據工作需要可以開展專項調查，對災害過程中發生的造成較大以上人員傷亡或重大社會影響的事件，涉及責任問題的，進一步調查認定事件性質和有關責任。
實施調查評估主要調查災害情況以及預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等情況，在調查基礎上全面分析災害原因和經過，綜合分析防災減災救災能力，系統評估災害防治和應急處置情況和效果，總結災害應對經驗和做法，剖析存在問題和深層次原因，形成調查評估結論，針對存在問題，舉一反三，提出改進災害防治和應急管理工作，提升防災減災救災能力的措施建議。可以根據需要，提出災害防治建設或災后恢復重建實施計劃。
七、如何使用重特大自然災害調查評估的結果？
在充分調查評估、科學分析論證基礎上，經過必要程序形成的調查評估報告，可以作為對下級人民政府及相關部門落實災害防治和應急管理的改進措施、督促指導災后建設情況的依據。《暫行辦法》對調查評估報告內容、程序和報告的使用進行了規定：一是調查評估報告應當客觀描述災害發生和應急處置事實經過，形成調查評估結論，提出整改措施建議。二是調查評估報告需要經調查評估組全體會議討論通過，必要時組織專家進行審核，報請組織單位負責人審定同意后依法報送國務院或省級人民政府。三是按照國務院或省級人民政府批復意見, 組織下級有關人民政府全面落實災害防治、應急管理改進措施和災后建設建議。必要時，可以在批復調查評估報告后一年內對落實情況開展督促檢查。四是應急管理部對全國重特大自然災害調查評估總體情況進行分析總結，統籌提出當前改進災害防治和應急處置工作的重點工作任務，切實發揮警示教育作用，推動各方面真正從災害中深刻汲取教訓，不斷提高防災減災救災能力，有力有序有效防范應對重大安全風險。
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